Kommunale Stabsmodelle im Katastrophenschutz: Einstab, Zweistab und was das Ahrtal darüber lehrt

Im Juli 2021 stellte sich im Ahrtal heraus, dass der dortige Verwaltungsstab nicht wusste, was S1 bis S6 bedeutet.

Das ist kein Detail. Es ist der Kern des Problems. Denn S1 bis S6 ist die Grundstruktur, auf der das gesamte Führungssystem im deutschen Bevölkerungsschutz aufbaut. Wer sie nicht kennt, kann keinen Stab führen. Und wer keinen Stab führen kann, kann keine Katastrophe managen.

135 Menschen starben in der Flutnacht. Ein unabhängiges Gutachten kam zu dem Schluss: Die Kreisverwaltung Ahrweiler als zuständige untere Katastrophenschutzbehörde habe auf eine 'beginnende Katastrophe dieses Ausmaßes nicht adäquat reagieren können.' Der Staat habe damit, wie der Gutachter ausdrücklich formuliert, 'sein hoheitliches Schutzversprechen gegenüber der Bevölkerung gebrochen.'

Das Führungssystem hatte versagt, bevor die Flut ihren Höhepunkt erreichte.

Dieser Artikel erklärt, wie kommunale Stabsmodelle aufgebaut sind, worin sich Einstab- und Zweistabmodell unterscheiden, welche Stärken und Schwächen jedes Modell hat — und was die Aufarbeitung des Ahrtal-Einsatzes als Konsequenz erfordert.

Historische Einordnung: Wie das Zweistabmodell entstand

Das heutige Führungssystem im deutschen Bevölkerungsschutz ist keine Erfindung — es ist ein Ergebnis von Fehlern.

Nach dem Ende des Kalten Krieges wurden die Katastrophenschutz-Dienstvorschriften schrittweise aufgegeben. 1997 trat die KatS-DV 100 außer Kraft, ohne dass eine Nachfolgeregelung existierte. In diesen Zeitraum fiel das Zugunglück von Eschede 1998, das mit einem Führungssystem bewältigt werden musste, das formal nicht mehr gültig war.

Die Erkenntnisse aus dieser Zeit und aus Einsätzen wie dem Rheinhochwasser in Köln 1993 und dem Flughafenbrand in Düsseldorf 1996 flossen in eine grundlegende Neuregelung ein: die Trennung von operativ-taktischen und administrativ-organisatorischen Aufgaben.

Das war eine echte strukturelle Neuerung. 1999 folgte die FwDV 100 für die operative Komponente, 2003 die Hinweise zur Bildung von Verwaltungsstäben für die administrative. Das Zwei-Stabs-Modell war geboren.

Seitdem hat es im Führungssystem des deutschen Bevölkerungsschutzes keine grundlegende konzeptionelle Weiterentwicklung mehr gegeben. Bis das Ahrtal 2021 zeigte, was daraus folgt, wenn die Strukturen nicht regelmäßig gelebt werden.

Die zwei Komponenten: Was operativ-taktisch und administrativ-organisatorisch bedeutet

Jede größere Schadenslage erfordert zwei grundlegend verschiedene Arten von Entscheidungen.

Operativ-taktische Entscheidungen betreffen den Einsatz selbst: Wo werden Einsatzkräfte eingesetzt? Welche Einsatzschwerpunkte werden gesetzt? Wie ist der Raum gegliedert? Wer bekommt welche Ressourcen? Diese Entscheidungen sind zeitkritisch, lagebezogen und erfordern Einsatzerfahrung.

Administrativ-organisatorische Entscheidungen betreffen den Rahmen des Einsatzes: Welche rechtlichen Befugnisse werden aktiviert? Wie werden finanzielle Ressourcen freigegeben? Wer informiert die Bevölkerung auf welchem Weg? Wie werden andere Behörden und Ämter koordiniert? Diese Entscheidungen sind oft weniger zeitkritisch in der Sekunde, aber mit erheblichen rechtlichen und politischen Konsequenzen verbunden.

Die zentrale Frage der Stabsorganisation ist: Werden diese beiden Aufgabenbereiche in einem einzigen Stab zusammengeführt — oder in zwei getrennten Stäben bearbeitet?

Das Einstabmodell: Gesamtstab

Im Einstabmodell, auch Gesamtstab genannt, sind beide Komponenten in einem einzigen Führungsgremium vereint. Alle relevanten Akteure — operativ-taktische Einsatzkräfte und administrative Vertreter der Behörde — sitzen gemeinsam am Tisch.

Stärken des Einstabmodells

Der offensichtliche Vorteil ist die Einfachheit. Ein Stab, ein Raum, ein Lagebild, ein Entscheidungsweg. Es gibt keine Schnittstellenprobleme zwischen zwei parallel arbeitenden Gremien, keine Notwendigkeit für eine dauerhaft besetzte Verbindungsperson. Für kleinere Kommunen mit begrenzten Personalressourcen ist das ein ernstes Argument: Wer nicht genug ausgebildetes Personal für zwei voll besetzte Stäbe hat, kann den Gesamtstab mit weniger Personen besetzen. Für Lagen kürzerer Dauer und begrenzten Ausmaßes ist er oft die praktikablere Wahl.

Schwächen des Einstabmodells

Je größer und länger eine Lage wird, desto deutlicher werden die strukturellen Grenzen. Operativ-taktisches und administratives Denken folgen unterschiedlichen Logiken, unterschiedlichen Zeithorizonten und unterschiedlichen Entscheidungsroutinen. In einem gemeinsamen Stab konkurrieren sie um Aufmerksamkeit und Führungskapazität.

Die fachspezifische Expertise der einzelnen Stabsmitglieder kann im Gesamtstab nicht vollumfänglich eingebracht werden, weil alle Beteiligten mit breiter gefächerten, teilweise fachfremden Aufgaben befasst sind. Das erhöht den Ausbildungsaufwand erheblich: Alle müssen alle Strukturen kennen.

Ein weiteres Problem: Wenn im Gesamtstab Reibungen entstehen — durch Hierarchieunterschiede, unterschiedliche Interessen oder Kommunikationsprobleme — betrifft das den gesamten Führungsapparat. Eine Eskalation im Stab lähmt alles gleichzeitig.

Das Zweistabmodell: Führungsstab und Verwaltungsstab

Der Führungsstab

Der Führungsstab ist die operativ-taktische Komponente. Er koordiniert und veranlasst alle Einsatzmaßnahmen: Einsatzschwerpunkte, Kräfteeinsatz, Raumordnung, Lagekarte, Einsatztagebuch. Er ist nach dem S1-S6-System der FwDV 100 gegliedert und wird in der Regel von der Amtsleitung des Feuerwehr- und Katastrophenschutzamtes geführt.

Er ist dauerhaft besetzt, arbeitet in Schichten und hält eine Durchhaltefähigkeit aufrecht, die beim Verwaltungsstab in dieser Form nicht vorgesehen ist.

Der Verwaltungsstab

Der Verwaltungsstab ist die administrativ-organisatorische Komponente. Er stellt die koordinierte Zusammenarbeit der verschiedenen Fachämter sicher, trifft rechtliche und finanzielle Entscheidungen und übernimmt die ämterübergreifende Kommunikation nach innen und außen.

Er setzt sich aus Vertretern der relevanten Fachbereiche zusammen: typischerweise Sicherheit und Ordnung, Katastrophenschutz, Gesundheit, Umwelt, Soziales. Je nach Lage kommen weitere Bereiche hinzu.

Ein wichtiges rechtliches Detail: Die Zusammensetzung des Verwaltungsstabs ist an Artikel 33 Abs. 4 GG gekoppelt. Die auszuführenden hoheitlichen Aufgaben dürfen nur durch hauptamtlich Beschäftigte der Behörde getroffen werden. Ehrenamtliche können in beratender Funktion mitwirken, aber nicht entscheiden.

Der Verwaltungsstab kommt üblicherweise als Konferenzstab zusammen, mit angepassten Zeitabständen je nach Lage, und verfügt nicht über die permanente Besetzung des Führungsstabes. Das ist ein strukturelles Ungleichgewicht, das in der Praxis zu Problemen führt.

Die Verbindung zwischen beiden Stäben

Das Zweistabmodell erfordert zwingend eine institutionalisierte Verbindung zwischen den beiden Komponenten. In der Praxis geschieht das durch eine Verbindungsperson, die in beiden Stäben präsent ist und den Informationsfluss sicherstellt. Das Stellen dieser Verbindungsperson ist keine Formalität — es ist eine Kernvoraussetzung dafür, dass das Modell funktioniert.

Stärken des Zweistabmodells

Die klare Trennung ermöglicht Spezialisierung. Der Führungsstab konzentriert sich reaktiv auf das Einsatzgeschehen. Der Verwaltungsstab reagiert vorausschauend auf administrative Folgeprobleme, lange bevor sie akut werden: Unterkunft für evakuierte Bevölkerung, Versorgungslogistik, Kommunikation mit übergeordneten Behörden, Kostenfragen.

Das Modell ist flexibel skalierbar: Je nach Lage kann auch nur eine der beiden Komponenten aktiviert werden. Der Verwaltungsstab kann auch bei Ereignissen einberufen werden, bei denen noch keine Einsatzkräfte tätig sind — etwa bei einer drohenden Lage oder einer Pandemiesituation, bei der primär Verwaltungsmaßnahmen gefragt sind.

Schwächen des Zweistabmodells

Die Stärke des Modells ist gleichzeitig seine größte Schwäche: Die Trennung erzeugt eine Schnittstelle, die koordiniert werden muss. Je größer die Schadenslage und je länger sie andauert, desto mehr Abstimmungsaufwand entsteht zwischen den Stäben.

Das hierarchische Spannungsverhältnis ist ein strukturelles Problem: Der Führungsstab wird häufig von der Amtsleitung des Feuerwehramtes geführt, der Verwaltungsstab von Dezernenten, die in der normalen Behördenhierarchie über dieser Amtsleitung stehen. Die formale Gleichberechtigung beider Stäbe ist in der Praxis schwer herzustellen, wenn einer dem anderen in der Linienhierarchie übergeordnet ist.

Was das Ahrtal konkret gezeigt hat

Das Ahrtal ist kein Betriebsunfall. Es ist eine strukturelle Lehrstunde.

Die wissenschaftliche Aufarbeitung durch Prof. Dr. Dominic Gißler, Sebastian Herbe und Dr.-Ing. Ramian Fathi — basierend auf zwei bisher nicht publizierten Gutachten — ist die bislang detaillierteste Analyse eines deutschen Katastrophenschutzeinsatzes in der jüngeren Geschichte. Die zentralen Befunde:

Fixierungsfehler in der Stabsarbeit

Die Verantwortlichen hielten zu lange an einer Lagebeurteilung fest, die dem tatsächlichen Geschehen nicht mehr entsprach. Informationen, die auf eine Katastrophe dieses Ausmaßes hindeuteten, wurden nicht konsequent in die Lageeinschätzung integriert.

Erhebliche Informationsverluste

Der Informationsfluss innerhalb des Führungssystems und zwischen den verschiedenen Führungsebenen war unzureichend. Entscheidungen wurden ohne ausreichende Informationsbasis getroffen.

Mangelnde Übungspraxis

Die Stabsarbeit war geprägt von Personen, die die Strukturen formal kannten, sie aber nie unter Belastung geübt hatten. Seminare an der Feuerwehr- und Katastrophenschutzakademie vermittelten ausreichendes Wissen für die Mitarbeit in einem Führungsstab — nicht jedoch für das leitende Management einer Großkatastrophe.

Fehlende Grundkenntnisse

Im Verwaltungsstab der zuständigen Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion wusste man nach Angaben vor dem Untersuchungsausschuss nicht, was S1 bis S6 bedeutet. Ein Verwaltungsstab war in der Krisenstruktur der Behörde schlicht nicht vorgesehen und das Personal entsprechend nicht vorgeschult.

Dem Anspruch an das Führungssystem des Katastrophenschutzes des Landkreises Ahrweiler als im Wortsinne schützendes System für die Bevölkerung vor und in Katastrophen wurde damit nicht genügt.

Was daraus folgt: Konsequenzen für Kommunen und Landkreise

Modellentscheidung bewusst treffen

Welches Stabsmodell eine Kommune oder ein Landkreis verwendet, sollte eine bewusste, begründete Entscheidung sein, die zu den vorhandenen Ressourcen, Strukturen und dem Bedrohungsprofil passt. Viele Landkreise haben formal ein Zweistabmodell, leben aber de facto keines — weil der Verwaltungsstab nie geübt und nie besetzt wurde.

Beide Komponenten ausbilden

Die Ausbildung darf sich nicht auf den operativ-taktischen Teil beschränken. Verwaltungsstabs-Arbeit erfordert eigene Kompetenz, eigene Übungen und ein eigenes Verständnis der Stabsstruktur. Wer das nicht kennt, kann es im Ernstfall nicht anwenden.

Regelmäßige Vollübungen unter realistischen Bedingungen

Stabsarbeit ist eine Fertigkeit, die unter Belastung geübt werden muss. Seminare allein schaffen keine Führungskompetenz. Die Forschung zum Ahrtal-Einsatz empfiehlt zusätzlich die Erwägung einer Teilprofessionalisierung — also hauptamtlicher Führungs- und Einsatzkräfte für Schlüsselfunktionen im Katastrophenschutz.

Schnittstelle zwischen den Stäben explizit planen

Im Zweistabmodell muss die Verbindungsperson zwischen Führungsstab und Verwaltungsstab namentlich benannt, ausgebildet und ihre Rolle in Übungen erprobt sein. Eine Verbindung, die im Ernstfall erst gesucht werden muss, ist keine.

Antizipation trainieren

Der entscheidende Unterschied zwischen ausreichender und unzureichender Führungsleistung liegt nicht in der Reaktion auf das Offensichtliche. Er liegt in der Fähigkeit, aus der aktuellen Lage zu schließen, was in den nächsten Stunden und Tagen eintreten wird — und schon jetzt zu handeln. Das ist eine Kompetenz, die explizit trainiert werden muss.

Fazit

Einstab- und Zweistabmodell sind keine konkurrierenden Konzepte. Sie sind Werkzeuge für unterschiedliche Lagen und Ressourcensituationen. Das Zweistabmodell ermöglicht mehr Spezialisierung und Flexibilität. Das Einstabmodell ist einfacher zu besetzen und zu koordinieren. Beide sind besser als kein Modell.

Kein Modell funktioniert, wenn es nur auf dem Papier existiert.

Das Ahrtal hat gezeigt, was passiert, wenn Strukturen formal vorhanden sind, aber nie unter Belastung geübt wurden: Sie versagen im Ernstfall, und die Bevölkerung trägt die Konsequenzen. Das ist keine historische Ausnahme. Es ist eine Warnung für alle Landkreise und Kommunen, die ihre Stäbe auf dem Papier haben, aber seit Jahren nicht mehr in der vollen Besetzung geübt haben.

Quellen

• Gißler, D., Herbe, S., Fathi, R.: Die Einsatzführung im Ahrtal 2021 — Erkenntnisse aus der Flutkatastrophe für die Leitung und das Führen im Katastrophenschutz. Gutachten, 2024. https://www.sachgebiet5.de/2024/12/16/die-einsatzfuehrung-im-ahrtal-2021-lehren-fuer-stabsarbeit-und-bevoelkerungsschutz/
• Frewer, F.: Stabsarbeit vor neuen Herausforderungen. Bundeszentrale für politische Bildung, Zeitschrift Bevölkerungsschutz, 2021. https://www.bpb.de/shop/zeitschriften/apuz/bevoelkerungsschutz-2021/327991/stabsarbeit-vor-neuen-herausforderungen/
• Akademie für Öffentliches Gesundheitswesen: Krisenmanagement — Lehrbuch für den Öffentlichen Gesundheitsdienst, Kapitel 4. https://akademie-oeffentliches-gesundheitswesen.github.io/krisenmanagment/chapter_4.html
• IDF NRW / Lernkompass: Vergleich von Stabsmodellen — Facharbeit mit SWOT-Analyse.
• Niedersächsisches Landesamt für Brand- und Katastrophenschutz (NLBK): Katastrophenschutzstab. https://www.nlbk.niedersachsen.de
• Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK): Glossar — Verwaltungsstab. https://www.bbk.bund.de/SharedDocs/Glossareintraege/DE/V/verwaltungsstab.html
• Panreflex.de: Krisenstab Baden-Württemberg — Führungsstab und Verwaltungsstab nach LKatSG. https://www.panreflex.de/nano.cms/krisenstaebe-der-bundeslaender
• Mainzund.de: Gutachten zum Katastrophenschutz im Ahrtal. 2023. https://mainzund.de/gutachten-zum-katastrophenschutz-im-ahrtal
• Scherer, T. et al.: Further developments in disaster control using the example of the 2021 flood disaster in the Ahr valley. PMC/NIH, 2022. https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC9651886/